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摘要 征收與補(bǔ)償?shù)摹按烬X關(guān)系”決定了兩者之間的對(duì)價(jià)關(guān)系，并且與及時(shí)補(bǔ)償掛鉤。故嚴(yán)格適用房屋征收決定公告之日為評(píng)估時(shí)點(diǎn)，在遲延補(bǔ)償情形下可能有損被征收人的產(chǎn)權(quán)利益，有必要?jiǎng)討B(tài)跟隨房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化情況，因案而宜重新選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)，盡量維持兩者間的等價(jià)平衡。本文立足于征收時(shí)點(diǎn)、評(píng)估時(shí)點(diǎn)和補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)之間的關(guān)系，討論了補(bǔ)償?shù)暮侠砥谙藓脱a(bǔ)償時(shí)點(diǎn)的認(rèn)定問(wèn)題，歸納出在房屋征收中選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)的具體規(guī)則。
關(guān)鍵詞 征收補(bǔ)償 評(píng)估時(shí)點(diǎn) 重新選定
征收補(bǔ)償中的評(píng)估時(shí)點(diǎn)看似是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，實(shí)則是公私博弈的關(guān)鍵，只是更為隱秘。誠(chéng)然，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)有征補(bǔ)條例》）出臺(tái)解決了過(guò)去城市房屋拆遷中的突出問(wèn)題，但仍給實(shí)踐活動(dòng)留下不少待解難題，其中之一便是：征收與補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)性未明確體現(xiàn)，導(dǎo)致征收時(shí)點(diǎn)、評(píng)估時(shí)點(diǎn)和補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)三者關(guān)系缺乏規(guī)定；在不合理的遲延補(bǔ)償仍然存在的情況下，被征收人的公平補(bǔ)償權(quán)難以獲得充分保障。[1] 如何化解？需要我們重新審視既有規(guī)定，合理解釋評(píng)估時(shí)點(diǎn)的應(yīng)有之義，進(jìn)而回歸《國(guó)有征補(bǔ)條例》“保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益”的立法本色。
一、問(wèn)題的引出：“一刀切”的評(píng)估時(shí)點(diǎn)規(guī)定
《國(guó)有征補(bǔ)條例》第19條第1款對(duì)補(bǔ)償價(jià)值的最低標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估規(guī)范進(jìn)行了專門規(guī)定，一是規(guī)定被征收房屋的補(bǔ)償價(jià)值不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格；二是規(guī)定被征收房屋價(jià)值應(yīng)當(dāng)按照房屋征收評(píng)估辦法，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估后予以確定?！秶?guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》）第10條則結(jié)合征收實(shí)務(wù)中供被征收人選擇的兩種補(bǔ)償方式（即貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換），進(jìn)一步明確被征收房屋的價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日，用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)與被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)一致。
以上規(guī)定的重要意義在于為條例第2條的公平補(bǔ)償原則提供制度安排，實(shí)現(xiàn)“權(quán)利兌現(xiàn)”。主要表現(xiàn)為：首先，完全按照市場(chǎng)價(jià)格衡量房產(chǎn)價(jià)值。房屋價(jià)格評(píng)估制度是保障公平補(bǔ)償?shù)暮诵闹贫龋欢?001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《城市拆遷條例》）時(shí)期的房地產(chǎn)評(píng)估仍然是“準(zhǔn)市場(chǎng)化”的，實(shí)際執(zhí)行中常出現(xiàn)評(píng)估價(jià)格遠(yuǎn)低于房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)際交易價(jià)格的現(xiàn)象，造成被拆遷人在補(bǔ)償安置中處于不利的地位，《國(guó)有征補(bǔ)條例》確立的“不低于被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”標(biāo)準(zhǔn)，意味著被征收人所得的補(bǔ)償不會(huì)比未征收情況下自愿交易所得的少，這是一個(gè)“完全市場(chǎng)化”的標(biāo)準(zhǔn)，必然帶動(dòng)房地產(chǎn)評(píng)估方法的改革。[2] 因《評(píng)估辦法》明確對(duì)房屋價(jià)值的評(píng)估，不再綜合《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《估價(jià)意見(jiàn)》）規(guī)定的政府定期發(fā)布的“指導(dǎo)價(jià)”，[3] 而是完全按照市場(chǎng)交易價(jià)格來(lái)計(jì)算，有記者稱之為實(shí)現(xiàn)“和諧拆遷”的重大舉措之一，站位于基本的“市場(chǎng)主體”角度，不僅給予被征收人充分的地位和話語(yǔ)權(quán)，更充分體現(xiàn)政府方面對(duì)私有物權(quán)的尊重。[4] 其次，設(shè)立兜底標(biāo)準(zhǔn)保障群眾居住權(quán)利。確立不低于類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格制度，可以使被征收人用所得補(bǔ)償在市場(chǎng)上買到區(qū)位、面積、用途、建筑結(jié)構(gòu)等方面相當(dāng)?shù)姆课荩@是本條例確定的一項(xiàng)新制度，是針對(duì)被征收人的保護(hù)性條款。[5] 原國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)人在就《國(guó)有征補(bǔ)條例》答記者問(wèn)中指出，制定條例的總體思路之一是“通過(guò)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)措施，保護(hù)被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低”，對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，市場(chǎng)價(jià)格包含了土地使用權(quán)的價(jià)值，不低于市場(chǎng)價(jià)格就可以保證被征收人所得補(bǔ)償在市場(chǎng)上能買到區(qū)位、面積、用途、結(jié)構(gòu)相當(dāng)?shù)姆课荨Ｗ詈?，明確公告之日作為估價(jià)評(píng)估時(shí)點(diǎn)。房地產(chǎn)估價(jià)理論認(rèn)為，“確立價(jià)值時(shí)點(diǎn)原則的意義在于：價(jià)值時(shí)點(diǎn)除了說(shuō)明評(píng)估價(jià)值對(duì)應(yīng)的時(shí)間，還是評(píng)估估價(jià)對(duì)象價(jià)值的時(shí)間界限。例如，有關(guān)房地產(chǎn)的法規(guī)、政策和估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等的發(fā)布、修訂、廢止和實(shí)施日期等，均有可能影響估價(jià)對(duì)象的價(jià)值，因此在估價(jià)時(shí)究竟是采取發(fā)布、修訂、廢止和實(shí)施日期之前還是之后的，就應(yīng)根據(jù)價(jià)值時(shí)點(diǎn)來(lái)確定。”[6] 明確以公告之日為正式的評(píng)估時(shí)點(diǎn)，可以與征收實(shí)務(wù)中的預(yù)估時(shí)點(diǎn)相區(qū)別，通過(guò)配套措施保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。[7] 筆者認(rèn)為，直接將公告之日作為私有產(chǎn)權(quán)的時(shí)間界限，這種“一刀切”的規(guī)定更具普遍性和確定性，有其積極意義：一是鎖定評(píng)估對(duì)象，防止突擊建房、改變用途。與《國(guó)有征補(bǔ)條例》第16條第1款規(guī)定的精神相符，[8] 不鼓勵(lì)“確定房屋征收范圍后，不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用”的投機(jī)行為。二是統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止權(quán)力尋租、有損公平。因人而異的評(píng)估時(shí)點(diǎn)只會(huì)增加被征收人的“尋租”空間，導(dǎo)致不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)依法搬遷的住戶不公，極易引發(fā)征遷“回流”。三是因公告張貼于征收范圍內(nèi)及其周圍醒目、易于公眾閱讀的地方，也因公告載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等重要事項(xiàng)，沒(méi)有比之更適合作為同一征收項(xiàng)目評(píng)估時(shí)點(diǎn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
盡管原則易于闡述，但運(yùn)用征收權(quán)的具體細(xì)節(jié)卻常常導(dǎo)致棘手而有爭(zhēng)議的問(wèn)題，比如之前熱議的“公共利益如何界定”問(wèn)題，以及本文涉及的“如何看待合理補(bǔ)償”問(wèn)題。有人提出，評(píng)估時(shí)點(diǎn)“一刀切”的規(guī)定過(guò)于僵硬，在估價(jià)目的明確的情況下，未考慮遲延補(bǔ)償、補(bǔ)償間斷等特殊情形下導(dǎo)致的評(píng)估時(shí)點(diǎn)與評(píng)估對(duì)象的實(shí)際狀況、房地產(chǎn)市場(chǎng)的交易行情不匹配的問(wèn)題，無(wú)法如實(shí)體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的應(yīng)有價(jià)值，進(jìn)而有礙公平補(bǔ)償原則的實(shí)現(xiàn)。
二、問(wèn)題的現(xiàn)狀：對(duì)確定評(píng)估時(shí)點(diǎn)的不同觀點(diǎn)
以房地產(chǎn)估價(jià)為例，估價(jià)時(shí)點(diǎn)是估價(jià)結(jié)果的對(duì)應(yīng)日期，是所評(píng)估的估價(jià)對(duì)象價(jià)值或價(jià)格對(duì)應(yīng)的某一特定時(shí)間。[9] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》（2015年 12月實(shí)施）規(guī)定，房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估，應(yīng)遵循價(jià)值時(shí)點(diǎn)原則，評(píng)估價(jià)值應(yīng)為在根據(jù)估價(jià)目的確定的某一特定時(shí)間的價(jià)值或者價(jià)格。房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)認(rèn)為，同一房地產(chǎn)在不同的時(shí)間段通常具有不同的市場(chǎng)交易價(jià)值，房地產(chǎn)的市場(chǎng)環(huán)境變化和房地產(chǎn)本身的物理屬性變化共同導(dǎo)致了房地產(chǎn)價(jià)格和價(jià)值的隨之變化，因此評(píng)估實(shí)務(wù)操作中要求房地產(chǎn)估價(jià)師必須遵循價(jià)值時(shí)點(diǎn)原則。[10] 簡(jiǎn)而言之，房地產(chǎn)估價(jià)實(shí)務(wù)中的價(jià)值時(shí)點(diǎn)原則，一是強(qiáng)調(diào)“先有評(píng)估時(shí)點(diǎn)，后有評(píng)估價(jià)值”，是特定時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)值；二是該時(shí)點(diǎn)價(jià)值深受評(píng)估對(duì)象的實(shí)際狀況以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的交易行情影響。
（一）有觀點(diǎn)認(rèn)為，同一房屋征收項(xiàng)目只有一個(gè)評(píng)估時(shí)點(diǎn)，而且是法定的評(píng)估時(shí)點(diǎn)。房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)認(rèn)為，“征收決定生效之日”作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)有其利處：[11] 一是征收決定生效之日的時(shí)間明確，可減少評(píng)估中確定評(píng)估時(shí)點(diǎn)的隨意性；二是與《估價(jià)意見(jiàn)》中規(guī)定的“拆遷許可證頒發(fā)之日”的評(píng)估時(shí)點(diǎn)相銜接，使政策具有連續(xù)性，不會(huì)因評(píng)估時(shí)點(diǎn)的改動(dòng)引起不必要的麻煩；三是一個(gè)征收項(xiàng)目?jī)?nèi)的被征收房屋的評(píng)估時(shí)點(diǎn)相同，可使該征收項(xiàng)目?jī)?nèi)被征收房屋評(píng)估所依據(jù)的房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況相同，從而使不同被征收人之間得到的補(bǔ)償相對(duì)公平合理，也避免由于評(píng)估時(shí)點(diǎn)的隨意性引起被征收人相互攀比和導(dǎo)致不必要的爭(zhēng)議。出于統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的考慮，有以下具體觀點(diǎn)：
1.估價(jià)時(shí)點(diǎn)的確定性有助于維護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。以舊有的《城市拆遷條例》及相應(yīng)的《估價(jià)意見(jiàn)》為例，規(guī)定在同一拆遷許可的同一拆遷期限內(nèi)，對(duì)被拆遷人只能適用一個(gè)評(píng)估時(shí)點(diǎn)，即為實(shí)現(xiàn)被拆遷人之間的公平補(bǔ)償，要求在同一拆遷期限內(nèi)對(duì)所有被拆遷戶采納統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[12]
2.非法定評(píng)估時(shí)點(diǎn)的評(píng)估報(bào)告宜僅作為參考。應(yīng)嚴(yán)格依照現(xiàn)行的法律規(guī)定以及技術(shù)規(guī)范進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，非法定時(shí)點(diǎn)確定的評(píng)估價(jià)格就不是合法有效的補(bǔ)償價(jià)格。所以，從依法征收角度，非法定時(shí)點(diǎn)所確定的評(píng)估結(jié)果在功能上，不能替代法定評(píng)估時(shí)點(diǎn)的評(píng)估結(jié)果，只能作為調(diào)整今后補(bǔ)償方案的市場(chǎng)參考。實(shí)務(wù)中，還應(yīng)當(dāng)提示申請(qǐng)?jiān)u估的委托方，用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置房等也應(yīng)當(dāng)按照法定評(píng)估時(shí)點(diǎn)來(lái)進(jìn)行調(diào)整。[13]
3.嚴(yán)格把握估價(jià)的基準(zhǔn)時(shí)間?！耙布匆盐諟?zhǔn)確評(píng)估的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。本條所規(guī)定的‘房屋征收決定公告之日’應(yīng)當(dāng)作為房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估的基準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)。對(duì)于一些大的項(xiàng)目可能需要分期分段實(shí)施的，可以分批次作出征收決定。同時(shí)，如果征收決定與補(bǔ)償決定間隔時(shí)間較長(zhǎng)，除了以房屋征收決定公告之日作出評(píng)估報(bào)告外，在實(shí)際支付補(bǔ)償款時(shí)，有必要考慮被征收人因晚拿到補(bǔ)償金之合理?yè)p失等因素，也可通過(guò)補(bǔ)助方式支付。”[14]
此外，審理遲延補(bǔ)償案件中，從最高人民法院提審改判案件看，[15] 地方法院亦是“依法”裁判，以法定的評(píng)估時(shí)點(diǎn)為有效的時(shí)點(diǎn)；有研究以“評(píng)估時(shí)點(diǎn)”為關(guān)鍵詞，對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)平臺(tái)檢索出的2018年全國(guó)行政類型涉及遲延補(bǔ)償?shù)?35份案例進(jìn)行分析，堅(jiān)持公告日為評(píng)估時(shí)點(diǎn)的89份，否認(rèn)公告日為評(píng)估時(shí)點(diǎn)的42份，回避評(píng)估時(shí)點(diǎn)爭(zhēng)議的4份，所占比例分別為66%、31%和3%。[16]
（二）還有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于遲延補(bǔ)償?shù)忍厥馇樾危u(píng)估時(shí)點(diǎn)的確定只能因案而宜，不能機(jī)械執(zhí)行，否則有損合理補(bǔ)償。房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)擔(dān)心，單一的將“征收決定生效之日”作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)有其弊端：[17] 一是征收決定生效之日比實(shí)際給予被征收人之日要早，在此期間房?jī)r(jià)可能出現(xiàn)較大幅度上漲，從而被征收人會(huì)認(rèn)為評(píng)估價(jià)低，不接受評(píng)估價(jià)；二是同一個(gè)征收項(xiàng)目?jī)?nèi)早搬遷和晚搬遷的評(píng)估時(shí)點(diǎn)相同，晚搬遷的被征收人可能因房?jī)r(jià)出現(xiàn)上漲而不接受評(píng)估價(jià)。出于合理補(bǔ)償?shù)目紤]，有以下具體觀點(diǎn)：
1.征收評(píng)估人員的研究建議。對(duì)于征收補(bǔ)償被長(zhǎng)期拖延、未及時(shí)完結(jié)，需要再次啟動(dòng)房屋價(jià)值市場(chǎng)評(píng)估的，評(píng)估時(shí)點(diǎn)應(yīng)是再次啟動(dòng)征收補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估程序之日，不再是征收決定的公告之日。[18] 或者建議應(yīng)當(dāng)將《評(píng)估辦法》第10條第1款修改為被征收房屋價(jià)值的評(píng)估時(shí)點(diǎn)原則上為房屋征收決定的公告之日或在之后增加一款明確對(duì)合理評(píng)估期限作一般性的規(guī)定，即在上述公告之日1年以后才實(shí)施補(bǔ)償?shù)?，被征收房屋價(jià)值的評(píng)估時(shí)點(diǎn)應(yīng)為確定開(kāi)始實(shí)施補(bǔ)償之日。[19] 或者建立合理的評(píng)估制度，為實(shí)現(xiàn)合理補(bǔ)償之目的，簽約前可由估價(jià)師進(jìn)行修正，將評(píng)估時(shí)點(diǎn)從房屋征收決定的公告之日調(diào)整為簽訂合同之日，保證被拆遷房屋實(shí)現(xiàn)其物權(quán)應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[20]
2.人民法院的裁判觀點(diǎn)。（2015）行提字第20號(hào)房屋強(qiáng)拆及行政賠償判決認(rèn)為：“以法院委托評(píng)估時(shí)為準(zhǔn)，更加符合公平合理的補(bǔ)償原則，為此本案將委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的2019年4月18日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)?！保?016）最高法行再80號(hào)行政判決支持了“被征收人應(yīng)以作出征收補(bǔ)償決定或者簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償基準(zhǔn)”的當(dāng)事人主張。（2017）最高法行再101號(hào)房屋行政強(qiáng)制及行政賠償判決認(rèn)為，被申請(qǐng)人婺城區(qū)政府可以選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換或者貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞劫r償再審申請(qǐng)人許水云的房屋損失，可以在改建地段或者就近地段為其提供類似房屋，或者根據(jù)作出賠償決定時(shí)點(diǎn)有效的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為基準(zhǔn)計(jì)算相應(yīng)的賠償款。（2018）最高法行再 202 號(hào)行政賠償判決基于近三年房地產(chǎn)市場(chǎng)行情的變化情況，認(rèn)為本案采納產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的評(píng)估時(shí)點(diǎn)應(yīng)為作出補(bǔ)償決定時(shí)點(diǎn)（2016年5月23日），不宜繼續(xù)為征收決定公告時(shí)點(diǎn)（2013年 7月19日）。（2018）最高法行再34號(hào)行政賠償裁定認(rèn)為：“在皇姑區(qū)政府無(wú)法給付王立成安置房屋的情況下，王立成應(yīng)得到的房屋損失賠償數(shù)額不應(yīng)低于因依法拆遷所應(yīng)得到的補(bǔ)償，故可參照一審判決時(shí)被拆遷房屋安置地段商品住宅平均價(jià)格予以確定。”（2017）魯行終911號(hào)行政賠償判決考慮到涉案房屋周邊房地產(chǎn)價(jià)格明顯上漲這一客觀情況，同時(shí)考慮到上訴人宋培巖系在強(qiáng)制拆除行為被依法確認(rèn)違法之后的合理期限內(nèi)提起的行政賠償訴訟，不存在權(quán)利怠于行使的情形，故判決當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)按照本案判決時(shí)涉案房屋周邊房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格予以賠償；結(jié)合涉案房屋周邊房地產(chǎn)價(jià)格區(qū)間為20000 -22000元/㎡的市場(chǎng)交易情況，人民法院從有利于賠償申請(qǐng)人的角度出發(fā)，酌情按照價(jià)格區(qū)間的上限22000元/㎡來(lái)認(rèn)定涉案房屋的賠償標(biāo)準(zhǔn)。
3.地方法院司法文件、行政審判專家觀點(diǎn)?！逗幽鲜「呒?jí)人民法院發(fā)布審理違法征收、違法強(qiáng)拆類行政賠償案件工作指南（試行）》（2020年4月實(shí)施）第7條第2款規(guī)定：“未經(jīng)法定程序評(píng)估或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的征收補(bǔ)償決定違法或者顯失公平，當(dāng)事人各方提交的證據(jù)均不能證明房屋客觀價(jià)值的，原則上應(yīng)將賠償案件一審立案日作為評(píng)估基準(zhǔn)日，通過(guò)委托評(píng)估確定房屋價(jià)值損失?！弊罡呷嗣穹ㄔ盒姓ブ鲗彿ü僬J(rèn)為，一方面，強(qiáng)調(diào)選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)不能機(jī)械執(zhí)法，避免走向兩個(gè)極端。實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)或者人民法院既不能一律以征收決定公告之日的評(píng)估價(jià)格作為房屋價(jià)值的補(bǔ)償基礎(chǔ)，在特殊情形下有可能會(huì)難以保障被征收人原有的住房條件，與《國(guó)有征補(bǔ)條例》保障合法權(quán)益的立法精神相背離，但也不能一概以人民法院裁判時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償基準(zhǔn)，以免造成被征收人之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一，甚至變相誘使當(dāng)事人通過(guò)訴訟程序拖延征收補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。另一方面，呼吁針對(duì)不同原因造成的遲延補(bǔ)償作出不同的裁判考量。比如，對(duì)于市縣級(jí)人民政府超過(guò)合理期限未予補(bǔ)償且無(wú)正當(dāng)理由，又不能證明被征收人同意與之延期協(xié)商補(bǔ)償?shù)?，人民法院可將?dāng)?shù)卣畬?shí)際作出補(bǔ)償決定的或者雙方當(dāng)事人協(xié)商的時(shí)點(diǎn)作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)。而對(duì)于市縣級(jí)政府嚴(yán)重違法，特別是在無(wú)征收決定、無(wú)補(bǔ)償決定的情況下惡意違法強(qiáng)制搬遷且長(zhǎng)期拒不解決房屋征收補(bǔ)償問(wèn)題，已經(jīng)對(duì)被征收人合法權(quán)益造成重大影響的，實(shí)際賠償時(shí)可以考慮以一審審理時(shí)點(diǎn)為評(píng)估時(shí)點(diǎn)。[21]
基于以上，對(duì)于評(píng)估時(shí)點(diǎn)引發(fā)的糾紛，不是評(píng)估機(jī)構(gòu)、征收部門與司法部門之間的行業(yè)分歧，而是在各自內(nèi)部亦有的不同認(rèn)識(shí)，并且最高人民法院、部分高級(jí)人民法院顯然對(duì)評(píng)估時(shí)點(diǎn)引發(fā)的合理補(bǔ)償問(wèn)題已經(jīng)有所意識(shí)，基于上級(jí)法院的司法審判監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行了針對(duì)性的糾偏。
三、問(wèn)題的分析：合理補(bǔ)償下的評(píng)估時(shí)點(diǎn)選定
申言之，嚴(yán)格以房屋征收決定公告之日為評(píng)估時(shí)點(diǎn)，在遲延補(bǔ)償、補(bǔ)償間斷等特殊情形下可能有損被征收人的產(chǎn)權(quán)利益，有必要?jiǎng)討B(tài)跟隨房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化情況，因案而宜重新選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)，盡量維持兩者間的等價(jià)平衡。
（一）評(píng)估時(shí)點(diǎn)可以重新選定
理由一：征收與補(bǔ)償?shù)摹按烬X關(guān)系”，要求政府及時(shí)履行合理補(bǔ)償義務(wù)。關(guān)于私有產(chǎn)權(quán)和征用（收）的問(wèn)題，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，[22] 一是在正常情況下，將私有財(cái)產(chǎn)充公必須要由國(guó)家給予“合理補(bǔ)償”，多方面的司法實(shí)踐和法律傳統(tǒng)已經(jīng)形成了將征收與“合理補(bǔ)償”聯(lián)系在一起的規(guī)則。二是國(guó)家實(shí)施征用（收），必須滿足三項(xiàng)檢驗(yàn)：1.征用（收）現(xiàn)存私有產(chǎn)權(quán)的建議是否能促進(jìn)所說(shuō)的和可接受的政策目標(biāo)；2.根據(jù)專家的最高判斷，干預(yù)的預(yù)期獲益是否會(huì)超過(guò)預(yù)期成本；3.被征收了的產(chǎn)權(quán)的所有者是否按合理?xiàng)l件得到了補(bǔ)償，即相當(dāng)于適當(dāng)自由市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償。如果征用（收）沒(méi)有符合上述條件，那就是對(duì)長(zhǎng)期繁榮和現(xiàn)代文明諸支柱之一進(jìn)行的攻擊。三是除了公共利益如何界定外，在實(shí)踐中一項(xiàng)征用（收）的“合理補(bǔ)償”意味著什么，還存在著爭(zhēng)議；在威脅要進(jìn)行征用（收）之前，如果能建立產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，“合理補(bǔ)償”就應(yīng)該是這種市場(chǎng)價(jià)值。據(jù)此論之，可以歸納為以下三個(gè)要點(diǎn)：一是有征收必有補(bǔ)償，兩者唇齒相依，不可分割；二是合理補(bǔ)償?shù)氖欠康禺a(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，即產(chǎn)權(quán)的自由市場(chǎng)交易價(jià)格；三是應(yīng)以征收發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值為據(jù)，即補(bǔ)償要緊隨其后，使征收時(shí)點(diǎn)（評(píng)估時(shí)點(diǎn)）與補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)盡量靠近。要點(diǎn)三是“征收與補(bǔ)償同步進(jìn)行”下的理想狀態(tài)，《國(guó)有征補(bǔ)條例》與配套的《評(píng)估辦法》有關(guān)評(píng)估時(shí)點(diǎn)的規(guī)定正是基于此種樂(lè)觀預(yù)設(shè)，忽略了征收實(shí)踐中政府機(jī)關(guān)未及時(shí)履行補(bǔ)償義務(wù)的特殊情形。在征收時(shí)點(diǎn)、評(píng)估時(shí)點(diǎn)與補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)分處于不合理期間時(shí)，特別是對(duì)于“水漲船高”的房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)后續(xù)履行補(bǔ)償義務(wù)的情況，對(duì)評(píng)估時(shí)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。
理由二：《國(guó)有征補(bǔ)條例》的立法精神，要求政府保障被征收人原有的居住水平。條例第2條的“公平補(bǔ)償”原則以及第19條第1款的“被征收房屋的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”是貫穿于征收與補(bǔ)償始終的，其目的在于兜底保障被征收人能夠通過(guò)房屋補(bǔ)償金額購(gòu)買類似的房地產(chǎn)，加上其他費(fèi)用補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)措施，確保實(shí)現(xiàn)被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。此規(guī)定的立法本意，是要保證被征收人以被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，買到與被征收房屋處在同一供求范圍內(nèi)，并在用途、規(guī)模、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、檔次、權(quán)利性質(zhì)等方面相同或者相似的房地產(chǎn)，這是對(duì)被征收房屋價(jià)值補(bǔ)償?shù)幕疽?，也是《物?quán)法》及《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)保障被征收人居住條件的規(guī)定的具體體現(xiàn)。[23] 據(jù)此，更應(yīng)該關(guān)注的是結(jié)果上，房屋補(bǔ)償金額能否足以購(gòu)買類似的房地產(chǎn)，即在遲延補(bǔ)償、補(bǔ)償間斷等特殊情形下，為滿足上述立法精神，應(yīng)允許評(píng)估時(shí)點(diǎn)適當(dāng)脫離征收時(shí)點(diǎn)，向補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)靠近。并且，《評(píng)估辦法》僅是部門規(guī)范性文件，在與上位法精神相悖的情形下，可以對(duì)下位法過(guò)于剛性的規(guī)定不予適用。
理由三：根據(jù)房地產(chǎn)估價(jià)的理論與方法，在征收補(bǔ)償中考慮的是評(píng)估時(shí)點(diǎn)下對(duì)應(yīng)的房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況。價(jià)值時(shí)點(diǎn)從本質(zhì)上講既不是委托人決定的，也不是估價(jià)師決定的，而是由估價(jià)目的決定的。在實(shí)際中，價(jià)值時(shí)點(diǎn)應(yīng)是估價(jià)師根據(jù)估價(jià)目的并經(jīng)委托人認(rèn)可后確定的。不論是何種估價(jià)目的，評(píng)估估價(jià)對(duì)象價(jià)值所依據(jù)的市場(chǎng)狀況始終是價(jià)值時(shí)點(diǎn)下的狀況，但估價(jià)對(duì)象狀態(tài)不一定是價(jià)值時(shí)點(diǎn)下的狀況。不同估價(jià)目的的房地產(chǎn)估價(jià)，價(jià)值時(shí)點(diǎn)與對(duì)應(yīng)的估價(jià)對(duì)象狀況和房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況之間，形成特定的5種匹配關(guān)系，[24] 適用于 5 種情形。[25]《評(píng)估辦法》第8條 [26] 專門規(guī)定了評(píng)估目的，根據(jù)房地產(chǎn)估價(jià)理論與方法，房屋征收評(píng)估屬于情形1，即結(jié)合價(jià)值時(shí)點(diǎn)當(dāng)下的房屋狀況、房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況進(jìn)行評(píng)估。以房屋征收決定公告之日為評(píng)估時(shí)點(diǎn)的情形為例，所得評(píng)估價(jià)值是對(duì)公告之日下的房屋狀況、房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況的貨幣計(jì)量，可能與實(shí)際獲得補(bǔ)償時(shí)的房屋狀況、房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況會(huì)有不同，可以對(duì)評(píng)估時(shí)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。特別是公告時(shí)點(diǎn)（評(píng)估時(shí)點(diǎn)）與補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)相隔已超出合理期限的，從公平補(bǔ)償角度看，應(yīng)允許重新選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)。
此外，參照分段拆遷行為確定評(píng)估時(shí)點(diǎn)的觀點(diǎn)亦有其道理，認(rèn)為從評(píng)估的角度看，過(guò)去的城市房屋拆遷與國(guó)有土地上房屋征收相似，可以參考以往“原則上以拆遷許可證頒發(fā)之日為價(jià)值時(shí)點(diǎn)，實(shí)際上可根據(jù)拆遷時(shí)段進(jìn)行分段計(jì)價(jià)”的經(jīng)驗(yàn)做法，將國(guó)有土地上被征收房屋分置于相對(duì)不同的房地產(chǎn)市場(chǎng)交易環(huán)境，使房屋征收補(bǔ)償動(dòng)態(tài)地跟隨房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化而變化，始終維持等價(jià)關(guān)系，保護(hù)被征收人的利益不受損害。[27]
（二）選定時(shí)點(diǎn)需要遵循規(guī)則
不止國(guó)有土地上的房屋補(bǔ)償，集體土地上安置補(bǔ)償有時(shí)也會(huì)涉及到房地產(chǎn)估價(jià)問(wèn)題，法釋（2011）20號(hào)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第12條第2款規(guī)定了特殊情形下，原農(nóng)村集體土地征收涉及的補(bǔ)償安置可參照國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。主要包括以下要件：1.怠于履行補(bǔ)償安置，征收農(nóng)村集體土地后，當(dāng)?shù)卣磳?duì)地上房屋等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)償安置；2.房地產(chǎn)市場(chǎng)存在上漲，待實(shí)際安置補(bǔ)償時(shí)，因房屋等不動(dòng)產(chǎn)所在地已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)導(dǎo)致周邊房?jī)r(jià)出現(xiàn)明顯上漲；3.土地權(quán)利人主動(dòng)請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)由土地權(quán)利人提出請(qǐng)求，而非人民法院主動(dòng)參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置補(bǔ)償；4.避免出現(xiàn)重復(fù)獲利，參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，意味著是對(duì)“房地產(chǎn)一體”的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估，如果土地權(quán)利人已經(jīng)在前期獲得了土地補(bǔ)償費(fèi)的，人民法院應(yīng)當(dāng)在查實(shí)后予以扣除。因?yàn)橥恋匦再|(zhì)不同，被征收集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償不能直接適用《國(guó)有征補(bǔ)條例》，但由于房屋所在的土地已經(jīng)城市化，如果按照農(nóng)村土地補(bǔ)償，會(huì)無(wú)法保障農(nóng)民的權(quán)益，因此可以參照《國(guó)有征補(bǔ)條例》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。[28] 背后法理還是在于合理補(bǔ)償，保障基本的居住權(quán)利；在此類征收集體土地案件中，政府至始至終未作出過(guò)“房屋征收決定”，在法定“公告之日”缺失的情況下，如何選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)更是成了關(guān)鍵，最高人民法院在個(gè)案中認(rèn)為：“房屋作為一種特殊的財(cái)物價(jià)格波動(dòng)較大，為了最大限度的保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，房屋損失賠償時(shí)點(diǎn)的確定，應(yīng)當(dāng)選擇最能彌補(bǔ)當(dāng)事人損失的時(shí)點(diǎn)。在房屋價(jià)格增長(zhǎng)較快的情況下，以違法行政行為發(fā)生時(shí)為準(zhǔn)，無(wú)法彌補(bǔ)當(dāng)事人的損失。以法院委托評(píng)估時(shí)為準(zhǔn)，更加符合公平合理的補(bǔ)償原則?！盵29]
征收補(bǔ)償從完全補(bǔ)償原則、不完全補(bǔ)償原則發(fā)展演進(jìn)到現(xiàn)今的公平補(bǔ)償原則。一方面，公平補(bǔ)償原則避免了完全補(bǔ)償原則對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的過(guò)度關(guān)注、所有權(quán)個(gè)人理性的過(guò)度膨脹，另一方面避免了不完全補(bǔ)償原則對(duì)公共利益的過(guò)分保護(hù)，該原則有利于保證在不損害個(gè)人利益的前提下實(shí)現(xiàn)公共利益，獲得公共利益和私人利益的雙贏，達(dá)成“補(bǔ)償要與因征收造成的損失相當(dāng)”之目的，可以說(shuō)房地產(chǎn)估價(jià)在《國(guó)有征補(bǔ)條例》和《評(píng)估辦法》確立的按照市場(chǎng)價(jià)格公平補(bǔ)償為核心的征收補(bǔ)償制度中扮演著重要角色。[30] 而重新選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)看似“違逆”既有規(guī)定，實(shí)則是形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的進(jìn)階，是特殊情形下私有產(chǎn)權(quán)與公共利益的博弈。并且，相較于“判斷公平補(bǔ)償，保持司法謙讓主義”觀點(diǎn)，[31]更傾向于認(rèn)為人民法院可以通過(guò)評(píng)估時(shí)點(diǎn)等事項(xiàng)，對(duì)構(gòu)成房屋補(bǔ)償決定之前提的公平補(bǔ)償?shù)呐袛嗳∩徇M(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。且不論被訴行政行為系房屋征收補(bǔ)償決定還是協(xié)議，在審理中可以將征收補(bǔ)償置于私有產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易的場(chǎng)景中進(jìn)行考量，通過(guò)裁判規(guī)則，努力維護(hù)征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)價(jià)關(guān)系。特別是這種“強(qiáng)制締約”[32] 排斥合同自由基本原則，排除了當(dāng)事人雙方共同決定合同內(nèi)容的自由，有必要引入實(shí)質(zhì)審查，在私有產(chǎn)權(quán)和公共利益博弈之間居中平衡。
規(guī)則一：在合理期限內(nèi)完成補(bǔ)償?shù)?，仍?yīng)以征收決定的公告時(shí)點(diǎn)為評(píng)估時(shí)點(diǎn)。涉及以下要點(diǎn)：
1.關(guān)于合理期限問(wèn)題。要求征收人在房屋征收決定公告之后，立即與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定過(guò)于理想，實(shí)務(wù)中允許征收補(bǔ)償適當(dāng)滯后則較為合理，便于征收部門完成選定評(píng)估機(jī)構(gòu)、組織現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、公示分戶報(bào)告、協(xié)商簽訂協(xié)議等后續(xù)工作。關(guān)鍵是如何確定合理期限？結(jié)合征收工作實(shí)際和房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況，距離評(píng)估時(shí)點(diǎn)（征收時(shí)點(diǎn)與之重合）不宜超過(guò)1年。主要理由為：一是如順利推進(jìn)，一個(gè)征拆項(xiàng)目自征收決定生效（公告）之日后 3 個(gè)月內(nèi)，大部分被征收人都能簽訂補(bǔ)償協(xié)議，少部分不愿意的簽訂可能長(zhǎng)達(dá)1-2年。[33] 實(shí)踐中，會(huì)在征收公告上載明簽訂補(bǔ)償期限，一般都在公告之日起1年之內(nèi)。二是估價(jià)程序要求估價(jià)師在撰寫(xiě)估價(jià)報(bào)告時(shí)，載明“估價(jià)報(bào)告使用期限”，該期限從出具估價(jià)報(bào)告之日起計(jì)算，使用估價(jià)報(bào)告不得超過(guò)有效時(shí)間；如何確定具體估價(jià)報(bào)告的有效使用期限？房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)要求估價(jià)師結(jié)合估價(jià)目的，預(yù)計(jì)估價(jià)對(duì)象的市場(chǎng)變化程度來(lái)確定，一般不宜超過(guò)1年。[34] 此外，《房地產(chǎn)抵押估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》第26條第1款對(duì)估價(jià)報(bào)告的有效期限進(jìn)行區(qū)分規(guī)定：一般而言，估價(jià)報(bào)告的有效期不得超過(guò)1年，從報(bào)告出具之日起開(kāi)始計(jì)算；特殊情形下，如估價(jià)師預(yù)計(jì)估價(jià)對(duì)象的市場(chǎng)價(jià)格將有較大變化的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)修正，合理縮短估價(jià)報(bào)告的可使用期限。據(jù)此論之，房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況是判斷合理期限的一個(gè)重要因素；1年之內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值波動(dòng)較小，在1年之內(nèi)作出補(bǔ)償?shù)牟灰讓?duì)被征收人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害。
2.關(guān)于完成補(bǔ)償問(wèn)題。房屋征收補(bǔ)償類似于私有產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易。要考慮遲延履行的存在，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為簽訂補(bǔ)償協(xié)議的或者作出補(bǔ)償決定的就視為已經(jīng)完成補(bǔ)償職責(zé)，還要看征收部門的履行情況。征收部門積極履行補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償協(xié)議，已經(jīng)交付補(bǔ)償款項(xiàng)、周轉(zhuǎn)用房或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房的，亦或依法將標(biāo)的物（款項(xiàng)、房屋憑證與鑰匙）提存的才能視為“全面履行自己的義務(wù)”，導(dǎo)致債權(quán)債務(wù)關(guān)系終止，相應(yīng)時(shí)間即為補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)。
關(guān)于合理期限、補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)的上述認(rèn)定，可以倒逼征收部門及時(shí)補(bǔ)償，維護(hù)征收與補(bǔ)償之間的對(duì)價(jià)關(guān)系：一方面，在當(dāng)事人無(wú)法就補(bǔ)償安置事項(xiàng)簽訂協(xié)議時(shí)，督促征收部門盡快依法作出相應(yīng)的補(bǔ)償決定，送達(dá)當(dāng)事人；另一方面，避免因征收部門原因，比如資金周轉(zhuǎn)緊張等，在簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定后延遲履行，損及被征收人的產(chǎn)權(quán)利益，難以保障得到的貨幣補(bǔ)償可以購(gòu)買類似房產(chǎn)。對(duì)于征收部門在合理期限完成補(bǔ)償?shù)?，?duì)其評(píng)估時(shí)點(diǎn)的選擇，人民法院一般應(yīng)予尊重。
規(guī)則二：對(duì)于超過(guò)合理期限作出補(bǔ)償或者未予補(bǔ)償且房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值波動(dòng)較大的，可以啟動(dòng)“時(shí)點(diǎn)重選”。
1.需要說(shuō)明的是，此處討論的起算點(diǎn)除了評(píng)估時(shí)點(diǎn)與征收時(shí)點(diǎn)重合的情形外，還包括評(píng)估時(shí)點(diǎn)右向移動(dòng)至補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)之前的其他時(shí)點(diǎn)，只是不再與征收時(shí)點(diǎn)重合。如實(shí)務(wù)中，筆者第二部分談及的“五花八門”的評(píng)估時(shí)點(diǎn)：再次啟動(dòng)征收補(bǔ)償評(píng)估程序之日、確定開(kāi)始實(shí)施房屋征收補(bǔ)償之日、作出賠償決定時(shí)點(diǎn)、作出補(bǔ)償決定或者簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)、委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估時(shí)、賠償案件一審立案日等。
⒉實(shí)質(zhì)損失要件。一方面，超出合理期限但并未對(duì)被征收人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的，不需要啟動(dòng)“時(shí)點(diǎn)重選”。以補(bǔ)償方式系產(chǎn)權(quán)調(diào)換的為例，（2018）魯01行初1127號(hào)行政判決認(rèn)為：“被告作出房屋補(bǔ)償決定之時(shí)，相同區(qū)位商品房市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)明顯上漲，……被告提供的用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的同類新建房屋面積超過(guò)被征收房屋面積，位于項(xiàng)目改建地段附近，根據(jù)一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，被征收房屋價(jià)值上漲的同時(shí)，該調(diào)換房屋的價(jià)格也在上漲，同類房屋不同時(shí)段漲價(jià)的因素對(duì)原告的實(shí)際補(bǔ)償利益并未造成損害，故補(bǔ)償決定雖未在合理期限內(nèi)作出，但并未損害原告的實(shí)質(zhì)利益。”另一方面，完成補(bǔ)償距離評(píng)估時(shí)點(diǎn)已經(jīng)超出合理期限的，且實(shí)際上影響被征收人“權(quán)利兌現(xiàn)”的情形。最高人民法院在個(gè)案中認(rèn)為：“對(duì)上述法律規(guī)定中有關(guān)‘被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日’的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)結(jié)合《國(guó)有征補(bǔ)條例》有關(guān)‘公平補(bǔ)償’條款，作統(tǒng)一的法律解釋，而不能靜止、孤立、機(jī)械地強(qiáng)調(diào)不論征收項(xiàng)目大小、征收項(xiàng)目實(shí)施日期以及是否存在市、縣級(jí)人民政府及其職能部門的單方責(zé)任，也不考慮實(shí)際協(xié)議簽訂日或者補(bǔ)償決定作出日甚至實(shí)際貨幣補(bǔ)償款支付到位日的區(qū)別，均以征收決定公告之日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)。”[35] 法發(fā)（2020）25號(hào)《最高人民法院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于為新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》為加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)，在“9. 公正審理土地征收征用案件”中強(qiáng)調(diào)，要將“及時(shí)合理補(bǔ)償”作為遵循原則，在執(zhí)法、司法活動(dòng)中要綜合運(yùn)用多種方式對(duì)被征收征用者進(jìn)行公平合理補(bǔ)償，進(jìn)而維護(hù)被征收征用者的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，撇開(kāi)“五花八門”的評(píng)估時(shí)點(diǎn)以及背后的考量因素，判斷一個(gè)評(píng)估時(shí)點(diǎn)是否合法合理的標(biāo)準(zhǔn)還是在于能否維護(hù)征收與補(bǔ)償之間基本的對(duì)價(jià)關(guān)系。一般情形下，應(yīng)結(jié)合估價(jià)目的和估計(jì)對(duì)象在補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)之前一年內(nèi)的市場(chǎng)價(jià)格變化程度進(jìn)行評(píng)判，在顯失公平影響其購(gòu)買或者重新享有類似房產(chǎn)的場(chǎng)合下，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人予以調(diào)整，重新選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)。
規(guī)則三：因征收部門導(dǎo)致遲延補(bǔ)償需要啟動(dòng)“時(shí)點(diǎn)重選”的，可以選擇更有利于被征收人的評(píng)估時(shí)點(diǎn)。
1.注意甄別遲延理由。行政機(jī)關(guān)在職權(quán)實(shí)力、信息能力等方面存在顯著優(yōu)勢(shì)，具有更強(qiáng)的交涉能力，實(shí)務(wù)中因被征收人原因?qū)е逻t延補(bǔ)償?shù)那樾屋^少，何況無(wú)法簽訂補(bǔ)償協(xié)議的征收部門可以直接作出補(bǔ)償決定，拒絕受領(lǐng)補(bǔ)償款項(xiàng)的征收部門可以辦理提存手續(xù)等。要特別注意甄別來(lái)自征收部門的答辯意見(jiàn)，識(shí)別其中的懶政怠政不作為。比如主張“被征收人拒絕入戶查勘”的，實(shí)務(wù)中評(píng)估機(jī)構(gòu)可以依據(jù)房產(chǎn)測(cè)繪中心出具的房屋分戶平面圖及房產(chǎn)證復(fù)印件、房屋面積對(duì)照表等確定房屋面積；比如主張“被征收人要求協(xié)調(diào)化解”的，實(shí)務(wù)中不能以反復(fù)協(xié)商代替決定，甚至以拖待變以致于久拖不決，行政機(jī)關(guān)有必要在合理期間內(nèi)作出補(bǔ)償決定。
2.因案而宜重新選定。有實(shí)務(wù)法官總結(jié)，實(shí)踐中導(dǎo)致市縣級(jí)政府未及時(shí)簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定的原因有以下幾類：有的因?yàn)槭锌h級(jí)政府建設(shè)項(xiàng)目用地需要不迫切或者沒(méi)有項(xiàng)目；有的因?yàn)榘仓醚a(bǔ)償資金不到位無(wú)力補(bǔ)償；有的因?yàn)檎魇蘸蠼ㄔO(shè)規(guī)劃有所調(diào)整；有的因?yàn)檎魇招袨楸旧聿灰?guī)范引發(fā)訴訟以及補(bǔ)償安置問(wèn)題擱置；有的因?yàn)楸徽魇杖颂岢霾缓戏ú缓侠淼难a(bǔ)償要求，征收單位依法履職不力；還有個(gè)別因維穩(wěn)需要以拖待變，最終造成征收決定公告數(shù)年后，安置補(bǔ)償問(wèn)題仍未得到解決；有的則經(jīng)過(guò)曠日持久的復(fù)議、訴訟，最終仍未有效解決補(bǔ)償問(wèn)題。對(duì)于如何選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)問(wèn)題，該實(shí)務(wù)法官認(rèn)為，特殊案件中應(yīng)當(dāng)“因案而宜地重新選定評(píng)估時(shí)點(diǎn)”為宜，同時(shí)強(qiáng)調(diào)既不能一律以房屋征收決定公告之日的，亦不能一概以法院裁判時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)格作為房屋價(jià)值的補(bǔ)償基準(zhǔn)。[36] 筆者傾向于誰(shuí)打破了征收與補(bǔ)償之間基本的對(duì)價(jià)關(guān)系，誰(shuí)就應(yīng)該承擔(dān)起遲延補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，對(duì)于征收部門導(dǎo)致遲延補(bǔ)償并且需要啟動(dòng)“時(shí)點(diǎn)重選”的，可以選擇更有利于被征收人的評(píng)估時(shí)點(diǎn)。比如征收部門嚴(yán)重違法，在既未簽訂補(bǔ)償協(xié)議，又未作出補(bǔ)償決定的情況下，假借拆除違建等惡意強(qiáng)拆已被確認(rèn)違法，且長(zhǎng)期拒不解決補(bǔ)償問(wèn)題的，人民法院可以結(jié)合案情，在時(shí)間軸上向補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)靠近，可以酌定賠償訴訟立案、委托評(píng)估機(jī)構(gòu)等節(jié)點(diǎn)為評(píng)估時(shí)點(diǎn)，更為真實(shí)地反映近期房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況下的市場(chǎng)價(jià)值。
注釋
[1] 耿寶建：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)氖畟€(gè)具體問(wèn)題——從三起公報(bào)案例談起》，載《法律適用》2017年第9 期。
[2] 江必新主編：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，中國(guó)法制出版社2012年版，第29-30頁(yè)。
[3] 《估價(jià)意見(jiàn)》第14條規(guī)定：拆遷估價(jià)應(yīng)當(dāng)參照類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格和市、縣人民政府或者其授權(quán)部門定期公布的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，結(jié)合被拆遷房屋的房地產(chǎn)狀況進(jìn)行。
[4] 柯善北：《實(shí)現(xiàn)“和諧拆遷”的重大舉措—解讀〈國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法〉》，載《中華建設(shè)》2011年第7期。
[5] 原國(guó)務(wù)院法制辦公室農(nóng)林城建資源環(huán)保法制司，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部法規(guī)司、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管司編著：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例釋義》，中國(guó)法制出版社2011年版，第64頁(yè)。
[6] 柴強(qiáng)主編、中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)編寫(xiě)：《房地產(chǎn)估價(jià)理論與方法》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社2017年版，第161頁(yè)。
[7] 賈明寶、王祎：《房屋征收補(bǔ)償評(píng)估若干問(wèn)題芻議》，載《中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)與經(jīng)紀(jì)》2013年第1期。
[8] 《國(guó)有征補(bǔ)條例》第16條第1款規(guī)定：房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。
[9] 參見(jiàn)原建設(shè)部《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》（1999年6月實(shí)施）2.0.5估價(jià)時(shí)點(diǎn)appraisal date，date of value；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房地產(chǎn)估價(jià)基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》（2014年2月實(shí)施）2.0.11date of value。
[10] 同前注6，第161頁(yè)。
[11] 參見(jiàn)中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)有關(guān)評(píng)估時(shí)點(diǎn)征求意見(jiàn)討論記錄，2010年8月5日。此處的“征收決定生效之日”在2010年12月15日原國(guó)務(wù)院法制辦向社會(huì)公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次征求意見(jiàn)稿）》第16條中已經(jīng)修改為“房屋征收決定公告之日”，并且成為條例的最終規(guī)定。
[12] 參見(jiàn)張必勝：《如何認(rèn)識(shí)估價(jià)時(shí)點(diǎn)價(jià)值與等價(jià)補(bǔ)償?shù)拿軉?wèn)題》，載《中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師》2006年第3期。
[13] 同前注7。
[14] 同前注2，第195頁(yè)。
[15] 比如最高人民法院（2018）最高法行再202號(hào)行政判決，認(rèn)為“則不宜再堅(jiān)持必須以‘征收決定公告’之日為確定補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估時(shí)點(diǎn)?！?/p>
[16] 參見(jiàn)翁川龍、陸偉明：《房屋征收評(píng)估時(shí)點(diǎn)審理研究》，載《行政與法》2020年第2期。
[17] 參見(jiàn)中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)有關(guān)評(píng)估時(shí)點(diǎn)征求意見(jiàn)討論記錄，2010年8月5日。
[18] 參見(jiàn)王勝斌：《房屋征收補(bǔ)償拖延后再啟動(dòng)評(píng)估價(jià)值時(shí)點(diǎn)的確定》，載《中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)與經(jīng)紀(jì)》2016年第1 期。
[19] 參見(jiàn)王勝斌：《被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)如何定》，載《城鄉(xiāng)建設(shè)》2017年第14期。
[20] 參見(jiàn)余蔚：《對(duì)拆遷評(píng)估時(shí)點(diǎn)的思考》，載《中國(guó)房地產(chǎn)》2011年4月上半月刊。
[21] 同前注1。
[22] 參見(jiàn)［澳］柯武剛、［德］史漫飛、［美］貝彼得：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)財(cái)產(chǎn)、競(jìng)爭(zhēng)、政策》（第2版修訂本），柏克、韓朝華譯，商務(wù)印書(shū)館2018年版，第262-263、411-412 頁(yè)。
[23] 王勝斌：《對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償初探》，載《中國(guó)房地產(chǎn)》2011年第3期。
[24] 同前注6，第162、403頁(yè)。
[25] 情形1是最常見(jiàn)、最大量的，如房地產(chǎn)抵押估價(jià)、房屋征收評(píng)估、司法拍賣估價(jià)，包括在建工程估價(jià)；情形2 適用于房地產(chǎn)損害賠償、保險(xiǎn)理賠案件；情形3適用于期房?jī)r(jià)值評(píng)估；情形4適用于房地產(chǎn)糾紛案件，特別是出現(xiàn)對(duì)估價(jià)結(jié)果有異議而引起的估價(jià)鑒定或復(fù)核估價(jià)、重新估價(jià)中。情形 5，大多數(shù)出現(xiàn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)測(cè)、為房地產(chǎn)投資分析提供價(jià)值參考依據(jù)的情況下，特別是預(yù)測(cè)房地產(chǎn)在未來(lái)開(kāi)發(fā)完成后的價(jià)值。具體詳見(jiàn)前注24。
[26] 《評(píng)估辦法》第8條規(guī)定：被征收房屋價(jià)值評(píng)估目的應(yīng)當(dāng)表述為“為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償提供依據(jù)，評(píng)估被征收房屋的價(jià)值”。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值評(píng)估目的應(yīng)當(dāng)表述為“為房屋征收部門與被征收人計(jì)算被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)提供依據(jù)，評(píng)估用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價(jià)值”。
[27] 同前注18。
[28] 江必新主編：《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，中國(guó)法制出版社 2012 年版，第139頁(yè)。
[29] 最高人民法院（2015）行提字第20號(hào)易建國(guó)、易建輝訴長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民政府房屋強(qiáng)拆及行政賠償行政判決。
[30] 參見(jiàn)梁津、齊宏：《按市場(chǎng)價(jià)格公平補(bǔ)償及其實(shí)現(xiàn)——兼論估價(jià)在房屋征收與補(bǔ)償中的重要作用》，載《中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)與經(jīng)紀(jì)》2011年第5期。
[31] 參見(jiàn)楊建順：《司法裁判、裁執(zhí)分離與征收補(bǔ)償——〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉的權(quán)力博弈論》，載《法律適用》2011年第6期。
[32] 征收是所有權(quán)的改變，是國(guó)家將集體或私人所有的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)行征為國(guó)有，不存在返還的問(wèn)題，通俗地說(shuō)就是“強(qiáng)行購(gòu)買”。參見(jiàn)前注6，第19頁(yè)。
[33] 參見(jiàn)中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)有關(guān)評(píng)估時(shí)點(diǎn)征求意見(jiàn)討論記錄，2010年8月5日。
[34] 同前注32，第420頁(yè)。
[35] 最高人民法院（2018）最高法行再202號(hào)居李等3人訴福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定行政判決。
[36] 同前注1。
作者：金誠(chéng)軒（北京大學(xué)法學(xué)院 2019級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生）
原載《法律適用》2020年第24期